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          中國社會科學報:我國社會政策70年發展歷程與寶貴經驗
          來源: 2019年8月27日 中國社會科學報 第1版發稿時間:2019-09-09 17:38

            作者:關信平

            計劃經濟體制下的民生保障特點

            普惠型 全面性 高水平 整合性

            從全球范圍來看,各個國家通常是通過一整套的社會政策體系來實施保障和改善民生的系列相關舉措。70年來,由于我國不同發展階段的經濟社會發展條件和制度體系存在差異,社會政策的制定和實施也是一個不斷發展變化的過程。

            從中華人民共和國成立之初起,我國政府就非常重視保障民生事業。新中國成立之初,恢復與發展經濟的任務異常艱巨,而保障老百姓的基本生活則是這項任務的聚焦點。為此,當時在快速恢復城市經濟的過程中,各個城市逐漸建立了針對老弱病殘的社會救濟制度。而在農村則通過土地改革使每家每戶都擁有土地和基本的生產條件,以此保障農民的基本生活。此外,從那時開始,政府就著力推動我國工業體系建設,并建立了與工業化相適應的經濟與社會制度體系。當代社會保障體系建設隨之也被納入其中。為此,政務院于1951年發布了《中華人民共和國勞動保險條例》,構建了新中國企業職工社會保障的基本制度框架。

            在改革開放前的計劃經濟體制下,我國形成了保障和改善民生的基本制度框架。這套制度框架包括城鄉居民基本生活保障、就業、教育、醫療衛生、住房,以及對兒童和特殊困難人群的基本保障。具體的制度城鄉各異。

            在農村,主要是通過集體經濟組織向農民提供各方面的基本保障。一是通過集體經濟組織保障所有農民的勞動權利和參與集體產品分配的權利,二是通過合作醫療為農民提供基本的醫療衛生服務,三是依托集體組織建立公共基礎教育體系,四是通過宅基地制度有效地保障農民家庭基本住房,五是通過“五保”供養制度向農村“三無人員”提供較為充分的保障。此外,當遇到自然災害導致集體經濟無法應對的困難時,國家會向集體經濟組織提供援助,以幫助農民渡過難關。

            在城市,主要通過政府和全民所有制單位向市民和職工提供基本的生活保障。一是以政府分配就業制度為依托的充分就業制度;二是基本生活品的定量分配和低價供給制度;三是以“愛國衛生運動”與專業化防疫機構相結合的公共衛生服務體系,以及由公辦醫療衛生體制所構成的醫療服務體系;四是以國有職工退休、免費醫療、工傷保障等為主要內容的勞動保險制度;五是國辦教育體系及各單位舉辦的教育服務;六是城市“三無”人員救濟供養體系;七是以單位的公共住房供給體系及福利性分房制度為依托的住房制度;八是政府辦及單位辦托兒所、幼兒園等兒童養育服務;九是針對單位困難職工的救濟制度。

            我國在計劃經濟體制下實施的民生保障制度體系,具有普惠型、全面性、高水平、整合性的特點。與當時的經濟發展水平相比,總體福利水平還是較高的。但是,由于當時總體財富水平很低,民生保障的絕對水平也很難再提高。并且,受城鄉二元結構和所有制結構影響,民生保障水平還存在著顯著的結構性區域性不平衡。

            改革開放前,我國保障和改善民生的制度體系是建立在一系列經濟、政治與社會條件之上的。首先,我國當時的民生保障制度是建立在經濟發展緩慢和基本生活用品短缺供應基礎上的。從某種程度上看,正是由于當時生活資料總體供應短缺,政府不得不通過計劃分配的方式去進行較為平均的分配,以保障所有人都能享有基本的生存條件。其次,當時國家具有推動工業化發展的強大動力,因此希望通過建立相對完整的勞動保險制度去維系現代工業發展的人力資源基礎。再次,當時的公有制和計劃經濟制度為實現當時較為完整的民生保障制度奠定了制度基礎,尤其是城市中的單位制和農村中的集體經濟組織體系成為城鄉社會福利的有效供給主體。最后,當時社會主義福利理念對建立和維持全面的民生保障體系起到了重要作用,尤其是,當時經典馬克思主義社會主義分配理論中的按勞分配與“必要扣除”理論并存,依靠國家、集體和自力更生價值理念并存,對維系當時的民生保障體系起到了重要作用。 

            改革開放以來我國民生保障體系不斷完善

            改革開放以來,隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善,我國保障和改善民生的制度體系也發生了很大變化。在改革開放以來的不同階段,我國保障和改善民生的制度及行動體系也具有不同的階段性特點。

            在改革開放之初,我國的民生保障制度就開始發生變化。20世紀70年代末,隨著大量知青返城,城市中的就業和住房壓力陡然上升。在資源嚴重短缺的情況下,過去由政府和單位安排就業及分配住房的制度難以為繼,不得不做出改革。由此開啟了就業分配制度和住房分配制度改革。到20世紀80年代前期,城市國有企業增大企業自主權的改革,極大影響了原來由企業負責的勞動保險制度,迫使各地開展國有企業職工退休金和醫療費統籌改革。20世紀80年代中期,全國開展了國有企業勞動用工制度改革,并相應地開始了新型養老保險制度改革。

            在改革開放初期,改革開放前的農村民生保障制度基礎也發生了很大變化。農村原有的集體經濟解體使集體的保障和服務功能嚴重削弱,農村民生保障和公共服務制度體系受到很大沖擊。但這一時期的經濟體制改革又使農民的收入水平大幅度提高,在較大程度上彌補了農村民生保障和公共服務弱化帶來的負面影響。在政府的支持下,大部分農村地區基本上維持了中小學基礎教育和“五保戶”制度,家庭聯產承包責任制則可以維持一定的土地保障功能,政府在貧困地區還大規模實施扶貧開發。這些舉措使農民的基本生活水平得到保障并逐步提高。但是,在20世紀80年代,由于農村合作醫療基本解體,大多數農村地區的公共醫療衛生服務制度存在長達二十多年的空缺。

            進入20世紀90年代,隨著改革開放的不斷深化,我國民生保障的條件、目標、理念和制度方向也發生了深刻變化。隨著城市企事業單位社會功能的弱化,原來由單位負責的民生保障和社會服務功能也隨之弱化。國家當時希望通過兩種方式去填補這一領域:一是全面引入市場機制,二是希望社會力量參與。在當時我國全面建立社會主義市場經濟的背景下,市場機制被較為廣泛地引入到民生保障和社會服務領域。其中,有些領域基本上全部轉為市場化運行如勞動就業和住房,一些領域在很大程度上引入了市場機制如醫療衛生。市場機制的廣泛引入,在促進經濟發展方面發揮了很大作用,但在民生保障方面既取得了輝煌的成就,也存在著一些亟待改進的問題。其成就的一面,主要是有效地擴大了就業機會、提高了勞動者收入和增大了社會服務供給,扭轉了過去基本生活資料短缺和社會服務供給嚴重不足的局面。而其問題的一面,主要是降低了社會服務可及性:雖然服務市場的供給增大了,但由于服務價格高昂而難以惠及中低收入家庭,造成了看病貴、看病難等問題。盡管政府在20世紀90年代后期開始加大民生保障投入,建立了城市居民最低生活保障制度,提出了“兩個確保、三條保障線”的要求,但這些主要是針對最貧困家庭的選擇型保障模式。由于普惠型福利普遍弱化,使得當時的社會政策未能有效地發揮縮小收入差距的作用,使得我國在20世紀最后10年里收入差距快速增大、社會問題逐漸增多,社會矛盾日益凸顯。尤其是在農村地區,經濟發展緩慢與公共服務不足交織,帶來嚴重的“三農”問題,急需通過新的改革加以解決。

            進入21世紀后,面對20世紀最后10年民生保障的成就與問題,黨和政府及時調整了經濟與社會發展的目標與策略。2002年以后,國家提出以保障和改善民生為基礎的“社會建設”行動目標,并逐步完善其內涵,將其納入到“五位一體”總體布局中。同時,自2003年開始的約10年中,我國密集出臺了一系列社會政策。一是民生保障制度體系更加完善,尤其是完善了社會救助制度體系,建立和發展了城鄉住房保障制度,并進一步改革和完善社會保險制度。二是擴大多項重要民生保障制度的覆蓋面,包括實現養老保險和醫療保險的全覆蓋。三是在教育和醫療衛生服務等方面,擴大公共服務供給。四是提出了“公共服務均等化”要求,縮小了社會政策方面的城鄉差異、地區差異和人群差異,尤其是大幅度加強了農村社會保障政策。五是大幅度提高了政府公共財政在保障和改善民生方面的投入水平。從2003年到2017年,我國公共財政在教育、醫療衛生、社會保障與就業、住房保障和農村扶貧資金方面的預算支出總量,占國內生產總值的比例從5.23%上升到了9.53%。在社會政策領域,公共財政資金投入的增長對保障和改善民生起到了有力的推動作用。

            70年來我國保障和改善民生積累豐富經驗

            回顧70年來我國保障和改善民生政策所走過的道路可以發現,盡管在各個不同時期,我國社會政策的具體體制機制和運行方式不完全一樣,但我國在各個時期始終根據當時經濟與社會發展的基礎條件積極保障和改善民生,并取得了成就,積累了經驗。

            始終將保障和改善民生放在重要位置。在新中國成立之初,面對一個貧窮且人口眾多的大國,保障全體老百姓的基本生活是各級政府工作的重中之重。不論是在過去經濟發展水平相對較低時期,還是在改革開放后經濟快速增長時期,黨和政府一直高度重視保障和改善民生。在計劃經濟體制下,主要通過計劃分配方式保障民生;改革開放后的一段時間里,主要通過市場機制去增大供給,從而達到保障和改善民生的目標;而在最近十幾年來,特別是黨的十八大以來,則更加重視國家在保障和改善民生方面的作用。 

            保障和改善民生要與經濟發展水平相適應。改革開放前,由于經濟發展相對落后和生活資料總體上的短缺供應,政府不得不采用計劃分配的辦法來保證每個家庭的基本生活需求。

            改革開放后的頭20多年里,國家通過引入市場機制來刺激經濟發展,增大了市場在改善民生方面的作用,相應地降低了政府的負擔。這種做法最大的好處是,可以大幅度增加產品和服務供給,從供給總量上提高保障和改善民生的基礎條件;同時,通過市場機制配置資源,也激發了人們的勞動積極性。但這同時也帶來了民生保障不均衡缺陷。

            21世紀以來,隨著經濟的發展,黨和政府更加重視保障和改善民生。一方面發揮市場機制作用,持續增大產品和服務供給,另一方面通過制定和實施各項社會政策加大保障和改善民生的力度,初步形成了市場經濟加社會政策的保障和改善民生的制度體系。

            社會政策要與經濟體制和經濟發展方式相協調。一方面,不同經濟體制下應該有不同的民生保障制度。計劃經濟體制下可以采取完全由國家計劃分配的方式,而市場經濟體制下則應該采取市場經濟與社會政策相結合的方式,在市場機制初次分配的基礎上,通過國家的再分配去彌補初次分配的不足。另一方面,在不同的經濟發展方式下也會有不同的社會政策模式。改革開放以來,在以勞動密集型為基礎的外向型經濟發展方式下,勞動力成本對經濟發展影響很大,因此我國的總體福利水平難以有較大幅度的提高。但隨著經濟發展方式從勞動密集型向技術密集型轉變,勞動力成本影響逐漸下降,而勞動力質量影響逐漸增高。在這種情況下,廣泛制定和實施社會政策不僅對保障和改善民生有積極作用,而且對促進經濟發展具有積極意義。

            未來我國社會政策的基本方向和主要議題

            當前,我國社會政策發展又面臨新的歷史選擇關頭。未來,我國社會政策發展的基本方向,應該是在有利于經濟發展的基礎上,繼續提高保障和改善民生水平。為此,我們必須奉行積極穩妥的社會政策。具體來講,需要考慮以下幾個方面的問題。

            一是如何處理好社會政策與經濟發展的關系。社會政策既要提高保障和改善民生的水平,同時也要有利于經濟發展——凡是有損于經濟發展的社會政策都無法持續,而不重視保障和改善民生的經濟發展思路也會偏離應有的方向。

            二是如何提高保障和改善民生的水平。我國未來的社會福利應該達到什么樣的水平?過去十多年里,我國的總體福利水平有了較大幅度的提升,有些人認為我國的福利水平已經很高,不應該再提高了,而應該警惕“高福利陷阱”。但事實上,我國在民生保障方面還有很多不足,人們在醫療、教育、養老、住房等方面的基本需要還沒有得到有效滿足。黨的十九大報告明確提出,按照兜底線、織密網、建機制的要求,全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。未來,我國仍然需要通過持續性地提高福利水平來不斷提高保障和改善民生的水平。

            三是進一步明確政府、市場、家庭和社會四者之間在保障和改善民生方面的責任關系。保障和改善民生要靠政府,但不能完全靠政府。在政府發揮主導性作用的同時,也要探討如何通過一套制度化的方式去進一步加強市場的作用,合理界定家庭的責任,并且進一步調動社會力量的參與積極性。同時,還要進一步優化政府、市場、家庭和社會四者之間的制度銜接。

            四是進一步提高社會政策在促進社會公平方面的功能。21世紀以來,特別是黨的十八大以來,我國不僅社會政策保障水平有較大提升,而且在“基本公共服務均等化”原則指導下,社會政策的公平性日益加強。但也要認識到,當前社會政策在保障和改善民生方面的不充分不均衡情況仍然存在。需要進一步完善社會政策的資源分配結構,使其在促進社會公平方面作出更大貢獻。

            五是進一步提高社會政策效率,包括在精確評估社會需求的基礎上,更加合理地設定各類民生項目,合理分配和有效使用民生資金,加強對社會政策運行的監督與評估,使政府花的每一筆錢都能扎扎實實地為保障和改善民生發揮更大的作用。

           ?。ㄗ髡呦的祥_大學社會建設與管理研究院教授)

          編輯:韋承金

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